Sportwettkonzessionen – das verfahrene Verfahren

Am Anfang steht ein Blick zurück: Am 01.07.2012 schien die deutsche Sportwettbranche zwei große Siege errungen zu haben. Nach anderthalb Jahrzehnten heftiger gerichtlicher Auseinandersetzungen gaben die Länder ihr Sportwettmonopol endlich auf. Auch das Internetverbot kippte der Gesetzgeber; wer eine Konzession hat, soll nun im Internet anbieten dürfen. Von Dr. Ronald Reichert

Voraus ging ein Staatsversagen auf ganzer Linie. Die Länder hatten den Buchmachern das Angebot der Sportwette verwehrt. Mit ODDSET hoben sie stattdessen kurz darauf ihr eigenes Angebot aus der Taufe und schufen hierfür ihr Sportwettmonopol. Die seit 1996 und 1997 anhängigen Anträge der Buchmacher, Sportwetten anbieten zu dürfen, wurden abgelehnt. Die Entscheidungen trafen sie zum Teil noch bevor irgendwelche Gesetze ergangen waren. Vier unterschiedliche Rechtslagen folgten aufeinander (Landesgesetze ohne Verbot der Sportwette, Lotteriestaatsvertrag, Übergangsregelung des Bundesverfassungsgerichts und Glücksspielstaatsvertrag). Keine hatte vor den Gerichten Bestand. Verbotsversuche des Staates – ob nun im ordnungsbehördlichen, wettbewerbsrechtlichen oder strafrechtlichen Gewand – wurden zwar zeitweise behördlich und gerichtlich durchgesetzt, hatten aber am Ende höchstrichterlich keinen Bestand. Ob nun verfassungswidrig, europarechtswidrig oder beides, was immer der Staat unternahm, erwies sich am Ende als Verletzung höherrangigen Rechts. Selbst das Bundesverfassungsgericht musste sich vom Europäischen Gerichtshof bescheinigen lassen, dass seine Übergangsanordnung mit höherrangigem Recht nicht vereinbar war (EuGH, U.v. 10.9.2010, C-409/06, WinnerWetten, Rn. 60-69).

Wer dem Staat vertraute, blieb auf der Strecke.
Wer dem Staat vertraute, blieb auf der Strecke. Doch die deutschen Buchmacher warteten. Sie warteten zum Teil jahrelang. Ihre Klagen auf Erlaubniserteilung blieben bei den Gerichten liegen. Junge Sportwettanbieter zogen an ihnen vorüber. Als die Buchmacher begannen, sich den staatlichen Verboten ebenfalls zu widersetzen, war es zu spät. Der Markt war an ihnen vorübergezogen. Die stärkeren Nerven setzten sich durch.
Umso größer war das allgemeine Aufatmen, als der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag in Kraft trat. Die Bastion des Sportwettmonopols war nun auch gesetzlich gefallen, das 2008 inthronisierte Internetverbot gekippt. Der Gesetzgeber hatte eingesehen, dass nur eine auf Kanalisierung und Legalisierung angelegte Politik hier Erfolg haben würde.
Mit entsprechendem Elan und Eifer begann das Konzessionsverfahren. Obwohl Anbieter aus dem Ausland sich wegen der knappen Frist und Bekanntgabe in deutscher Sprache größtenteils nicht beteiligten, gingen 82 Bewerber an den Start. Die meisten scheiterten an der knappen Frist. Dennoch gingen selbst auf der zweiten Stufe noch 38 Bewerbungen ein.

Mindestanforderungen doch nicht erfüllt
Das war vor über zwei Jahren. Bis heute hat keiner von ihnen eine Konzession. Im Mai 2013 wurde 14 Bewerbern mitgeteilt, die Mindestanforderungen erfüllt zu haben und an der Verhandlungsphase teilzunehmen. Im Oktober/November 2014 wurde den gleichen Anbietern ohne Begründung mitgeteilt, die Mindestanforderungen doch nicht erfüllt zu haben. Zugleich erfuhren sie, dass nunmehr allen Bewerbern auf der zweiten Stufe Gelegenheit gegeben werde, ihre Unterlagen erneut zu überarbeiten. Auch diese Bewerbungsunterlagen wurden im März 2014 eingereicht. Im September 2014 gaben die Länder bekannt, wer diesmal ausgewählt worden sei.
Seither tobt der Kampf vor den Gerichten. Die Ausgabe der Konzessionen wurde von mehreren Oberverwaltungsgerichten durch Zwischenregelungen gestoppt. Die Eilverfahren sind bis heute erstinstanzlich anhängig. Bislang hat die Behörde den Gerichten nicht einmal Akten zur Verfügung stellen können. Für den 23.2.2015 ist dies angekündigt. Doch Streit über den Umfang der Schwärzungen zwischen ihr und den Anbietern ist vorprogrammiert. Über ihn entscheidet ein spezieller Senat. Angesichts des Umfangs der Unterlagen und Verfahren ist mit rechtskräftigen Entscheidungen in den Eilverfahren realistisch nicht mehr in diesem Jahr zu rechnen, in den Hauptsacheverfahren erst nach Jahren. Selbst wenn Eilentscheidungen ergingen und Konzessionen ausgegeben werden könnten, wäre nicht zu erwarten, dass von den Adressaten verlangt werden kann, deren Nebenbestimmungen umzusetzen. Denn über jeder Konzession schwebt auch danach weiter das Damoklesschwert der Klagen konkurrierender Anbieter, das zu ihrer Aufhebung führen kann.
Derweil ruht der Vollzug in Deutschland. Zumindest für den Sportwettbereich haben die Länder sich bislang entschlossen, nicht gegen Anbieter einzuschreiten, die sich am Verfahren nicht beteiligen, aber auf dem Markt präsent sind.

Kommission tritt auf den Plan
Nun ist die Europäische Kommission auf den Plan getreten. Im Jahr 2012 hatte sie den Ländern im Notifizierungsverfahren noch einmal eine Gnadenfrist von zwei Jahren zum Zwecke der Evaluierung gewährt. Diese ist längst abgelaufen. In einem anhängigen EuGH-Verfahren hat die Kommission jetzt mit ihrer Stellungnahme vom 29.1.2014 erstmals zur Sprache gebracht, was sie vom deutschen Sportwettkonzessionsverfahren hält. Erörtert werden zwei grundlegende Bedenken, die das Vorlagegericht (Amtsgericht Sonthofen) aufgeworfen hatte.

• Zum einen wird die Doppelrolle der Anwaltskanzlei thematisiert, die für die verfahrensführende Behörde beratend tätig ist, die Verfahrensverschleppung also mit zu verantworten hat, aber zugleich das bisherige Sportwettmonopol für die Länder und die staatlichen Lotterieanbieter in gerichtlichen Auseinandersetzungen verteidigt und für Westlotto die Untersagung konkurrierender Sportwettanbieter wegen fehlender Erlaubnis betreibt (!). Das Ganze ist auch deshalb pikant, weil die von ihr vertretenen staatlichen Lotterieanbieter sich zugleich im Konzessionsverfahren mit einer Tochtergesellschaft um eine Konzession bewerben.
• Zum anderen richten sich die Bedenken des Vorlagegerichts schon gegen die seinerzeitige Bekanntgabe des Konzessionsverfahrens vom 8.8.2012. Diese enthielt nämlich einen Großteil der Einzelheiten der Verfahrensanforderungen noch nicht.

Beide Bedenken werden von der Kommission der Sache nach bestätigt.
Auf der Länderebene bleibt es ruhig. Und so warten die Konzessionsbewerber weiter. Derweil tickt die Uhr. Denn was gern vergessen wird: Der Gesetzgeber hat die Erteilung von Sportwettkonzessionen als Experiment ausgestaltet. Ihre Laufzeit endet am 01.07.2019. Mehr als ein Drittel entfällt schon jetzt auf das Verfahren. Zum Jahresende ist Halbzeit. Ist die Frist erst abgelaufen, gilt wieder das Sportwettenmonopol.

Fazit
Und so keimt ein böser Verdacht. Haben einige Länder den Kampf um das Sportwettmonopol im Jahr 2012 vielleicht nur scheinbar aufgegeben? Haben sie ein Verfahren eingeleitet und für sein Scheitern gesorgt? Lassen sie sich bewusst beraten und vertreten durch die Verteidiger des Sportwettmonopols, die für ihre Lotteriegesellschaften weiter den Kampf gegen die private Sportwettkonkurrenz vor Wettbewerbsgerichten führen? Dass das Konzessionsverfahren verschleppt wurde, ist gerichtsbekannt und festgestellt (s. VG Wiesbaden, B.v.18.2.2015 – 5 K 1244/12.Wi -; ebenso HessVGH). Dennoch scheint das Land Hessen keine Unterstützung bei dem Bemühen zu finden, die gesetzlichen Regelungen zu reparieren. Und so kursiert der Verdacht, das Ganze sei ein abgekartetes Spiel. Ein Schelm, wer Böses dabei denkt.

Zum Autor: Dr. Ronald Reichert ist Partner der Rechtsanwälte Redeker Sellner Dahs (Bonn, Berlin, Brüssel, Leipzig, London) und Fachanwalt für Verwaltungsrecht.