Es ist keine Neuigkeit, dass vielen Kommunen seit Jahren die finanziellen Mittel fehlen kommunale Vorhaben zu realisieren, die den Bürgern am Herzen liegen oder Einrichtungen aufrecht zu erhalten, die sich zwar großer Beliebtheit erfreuen, aber vor dem Hintergrund der angespannten Haushaltslage schlicht nicht mehr rechtfertigen lassen. Die Gründe hierfür liegen vielfach nicht in der undisziplinierten Haushaltsführung der verantwortlichen Kommune, sondern sind teils struktureller Natur, teils dadurch bedingt, dass ihnen immer mehr Aufgaben durch Bund und Land übertragen werden, deren Finanzierung nur unzureichend durch den Aufgabensteller sicher gestellt wird. Zahlreiche Kommunen befinden sich mittlerweile im genehmigten Haushaltssicherungskonzept oder sogar im Nothaushalt. Spielraum für Investitionen bleibt hier kaum noch, vielmehr kann sprichwörtlich nur noch der Mangel verwaltet werden.
Erschwerte Finanzierungssituation
Kommunen finanzieren sich gegenwärtig zu einem erheblichen Anteil über sogenannte Kassenkredite. Die sind unbesicherte, meist kurzfristige Bankdarlehen zur Liquiditätssicherung. Der Anteil dieser Finanzierungsart ist in den letzten Jahren stetig gestiegen. Sie birgt bei zunehmender kommunaler Verschuldung jedoch immense Risiken. Kassenkredite werden auch wegen landesgesetzlicher Vorgaben meist mit einer kurzen Zinsbindung abgeschlossen. Ein geringfügiger Anstieg des gegenwärtig historisch niedrigen Zinsniveaus kann daher gewaltige Mehrbelastungen für den kommunalen Haushalt bedeuten, wenn sich die Zinsen von Anschlusskrediten erhöhen. Daneben verliert der Kassenkredit auch als Anlageform für Banken an Attraktivität. Im gegenwärtigen Zinsumfeld sind die erzielbaren Margen gering. Außerdem begrenzt die neue Leverage Ratio im Zuge von Basel III das Geschäftsvolumen der Banken. Da die Leverage Ratio nicht zwischen risikoreichem und risikoarmen Geschäft differenziert, wird sie, sofern sie zum Tragen kommt, eher zum Abbau von risikoarmem und ertragsschwachem Geschäft führen. Dies hat Kommunen in jüngerer Zeit veranlasst, sich nach alternativen Finanzierungsquellen umzusehen, insbesondere den Kapitalmarkt zu nutzen.
Anleihen
Bei der Finanzierung über den Kapitalmarkt kommen in erster Linie Anleihen als börsengehandelte oder sogar börsenzugelassene Schuldverschreibungen in Betracht. Unter anderem können sie durch einen fixen Coupon Zinssicherheit für einen mehrjährigen Zeitraum bieten. Es stellt sich allerdings häufig das Problem, dass der Finanzierungsbedarf der einzelnen Kommune häufig nicht das Volumen erreicht, das für eine unter Kosten-Nutzen-Erwägungen wirtschaftlich sinnvolle Anleiheplatzierung notwendig ist und auch den Erwartungen insbesondere von institutionellen Investoren entspricht. Sinnvolle Größenordnungen beginnen je nach Lage des Einzelfalls wohl erst jenseits von 100 Mio. EUR. Um dies zu erreichen, können sich Kommunen bei der Begebung einer Anleihe zusammenschließen. Jüngst haben die Städte Essen, Dortmund, Herne, Wuppertal, Solingen und Remscheid dies bei der Begebung der sogenannten Ruhr-Anleihe Anfang 2014 getan. Platziert werden konnte vornehmlich bei inländischen Banken, Sparkassen und Versicherungen ein Emissionsvolumen von 400 Mio. EUR zu einem Zinskupon von 1,125% p.a. Bereits ein Jahr zuvor hatten die Städte Nürnberg und Würzburg ebenfalls eine Gemeinschaftsanleihe (Franken-Anleihe) in Höhe von 100 Mio. EUR begeben. Die Städte Hannover und Essen hatten zuvor jeweils auch schon Anleihen im Alleingang auf den Markt gebracht.
Bei Gemeinschaftsanleihen stellt sich immer wieder auch die Frage, ob eine gemeinsame Haftung der Beteiligten für die gesamte Anleihe rechtlich möglich und wirtschaftlich sinnvoll ist. Rechtlich ist dies vor allem deshalb schwierig, weil die Gemeindeordnungen diesen Spielraum bisher meist nicht zulassen. Außerdem könnte die Umsetzung einer gemeinschaftlichen Haftung die Finanzautonomie der kommunalen Körperschaft in Frage stellen. Es ist aber zweifelhaft, ob es angesichts der Tatsache, dass eine kommunale Gebietskörperschaft in Deutschland rechtlich nicht insolvent werden kann, überhaupt ein Bedürfnis für Investoren nach einer gemeinsamen Haftung gibt. Vielmehr dürfte es wohl ausreichen, wenn jede Stadt oder Gemeinde mit ihrem Anteil an der Anleihe haftet. So geschehen auch im Fall der Ruhr-Anleihe und der Franken-Anleihe.
Schuldscheindarlehen
Verbreitet greifen Kommunen mit dem Schuldscheindarlehen auf ein weiteres Finanzierungsinstrument als Alternative zur klassischen Bankfinanzierung zurück. Rechtlich ein Darlehen, gehört das Schuldscheindarlehen auf Grund seines Volumens und des angesprochenen Investorenkreises wirtschaftlich zu den Kapitalmarktinstrumenten. Es unterliegt grundsätzlich geringeren regulatorischen Anforderungen als die Anleihe, ist aber durch seine standardisierte Form ähnlich gut handelbar. Versicherungen, Pensionskassen, Versorgungswerke, aber auch Banken zählen zu den üblichen Investoren. Die Emissionsvolumina sollten für eine erfolgreiche Platzierung mithin in einer ähnlichen Größenordnung wie bei Anleihen liegen. Im Jahr 2013 hat die Stadt Dortmund ein Schuldscheindarlehen über 120 Mio. EUR begeben.
Finanzierung konkreter Vorhaben
Die genannten Instrumente eignen sich nicht nur für die allgemeine Haushaltsfinanzierung, sondern können auch zur Umsetzung konkreter Projekte eingesetzt werden. Zu denken ist zum Beispiel an Rekommunalisierungsvorhaben im Rahmen der Energiewirtschaft. Hier bietet sich zusätzlich die Möglichkeit, die Bürger in die Finanzierung beziehungsweise das gesamte Vorhaben einzubeziehen. Die Anleihe oder das Schuldscheindarlehen wird dann in der Regel von einer Projektgesellschaft oder einer Anstalt des öffentlichen Rechts begeben und nicht von der kommunalen Gebietskörperschaft. Bürger können sich dann sowohl an der Projektgesellschaft (sofern in privatrechtlicher Form) mit Eigenkapital beteiligen, als auch, gegebenenfalls neben institutionellen Investoren, die Anleihe zeichnen. Schuldscheindarlehen eignen sich für eine Bürgerbeteiligung dagegen weniger. Wird die Anleihe den Bürgern von einer Projektgesellschaft öffentlich zur Zeichnung angeboten und nicht von der Stadt oder Gemeinde garantiert, ist allerdings zu beachten, dass nach dem Wertpapierprospektgesetz ein Emissionsprospekt zu erstellen ist. Dies ist ein aufwendiges und kostspieliges Verfahren.
Fazit
Anleihen und Schuldscheindarlehen können für Kommunen interessante Alternativen zur Finanzierung über den Bankkredit sein. Insbesondere im Vergleich zum Kassenkredit schaffen sie über einen längeren Zeitraum Zinssicherheit und Stabilität. Schwierigkeiten ergeben sich häufig allerdings daraus, ein für diese Instrumente sinnvolles und übliches Emissionsvolumen zu erreichen. Gemeinschaftsanleihen sind dabei ein geeignetes Mittel, um die erforderlichen Größenordnungen darzustellen.
* Ingo Wallenborn leitet den Bereich Bank- und Kapitalmarktrecht, Dr. Andreas Graef den Bereich Öffentliches Recht bei BDO Legal